政策環(huán)境
早在2007年，原國(guó)家海洋局就制定了《關(guān)于海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化有關(guān)工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的重要意義，并提出了推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)管理和海洋生態(tài)建設(shè)，完善海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和公眾宣傳等方面的工作意見(jiàn)。2011年國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了關(guān)于《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的通知，發(fā)揮藻類、貝類等海洋生物固碳、匯碳功能，大力發(fā)展海洋碳匯產(chǎn)業(yè)。2012年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的通知，要求分發(fā)揮其藍(lán)色碳匯功能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一。2015年，由中共中央、國(guó)務(wù)院共同印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》中指出，將增加森林、草原、濕地、海洋碳匯等作為有效控制溫室氣體排放的方式，并逐步建立增加森林、草原、濕地、海洋碳匯的有效機(jī)制。至此，海洋碳匯正式納入我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策規(guī)劃體系中，且基本確立了海洋碳匯在氣候變化應(yīng)對(duì)、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)等方面的要素地位。
2016年國(guó)務(wù)院頒布《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》中正式提出要探索開(kāi)展海洋等生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點(diǎn)，積極探究設(shè)立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系及買賣機(jī)制。2017年修正的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》正式將藍(lán)碳資源保護(hù)和修復(fù)的重要性提升至法律層面，要求國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，保護(hù)紅樹(shù)林、珊瑚礁、濱海濕地、海島、海灣、入海河口、重要漁業(yè)水域等具有典型性、代表性的海洋生態(tài)系統(tǒng)。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)(海南)實(shí)施方案》中再次指出，要在海南省調(diào)查研究藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)的分布狀況以及增匯的路徑和潛力，在部分區(qū)域開(kāi)展不同類型的碳匯試點(diǎn)，保護(hù)修復(fù)現(xiàn)有的藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)，開(kāi)展藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系和交易機(jī)制研究，依法合規(guī)探索設(shè)立國(guó)際碳排放權(quán)交易場(chǎng)所。
行動(dòng)實(shí)踐
十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視藍(lán)碳在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中的重要作用，做出了“增加海洋碳匯”“探索開(kāi)展海洋等生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點(diǎn)”和“探索建立藍(lán)碳標(biāo)準(zhǔn)體系和交易機(jī)制”等一系列重要部署。 原國(guó)家海洋局也會(huì)同相關(guān)部門，積極推進(jìn)藍(lán)碳工作，支持地方探索開(kāi)展藍(lán)碳研究和試點(diǎn)。國(guó)內(nèi)在一系列政策指導(dǎo)下加速推進(jìn)各類藍(lán)碳資源的本底調(diào)查、功能監(jiān)測(cè)以及保護(hù)修復(fù)工作，積極開(kāi)展“藍(lán)色海灣”整治、渤海綜合治理生態(tài)修復(fù)、“南紅北柳”濕地保護(hù)恢復(fù)、紅樹(shù)林保護(hù)和修復(fù)等專項(xiàng)行動(dòng)。在濕地保護(hù)修復(fù)實(shí)踐中，相關(guān)部門不斷完善有關(guān)藍(lán)碳資源保護(hù)、修復(fù)、產(chǎn)權(quán)、利用、生態(tài)功能評(píng)估等技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并逐漸形成完善濕地保護(hù)管理體系的一系列制度，包括實(shí)施濕地面積總量管控、生態(tài)效益補(bǔ)償制度等。
此外，我國(guó)也積極參與國(guó)際藍(lán)碳議程，推動(dòng)藍(lán)碳國(guó)際合作。 2017年，由國(guó)家發(fā)展改革委、原國(guó)家海洋局印發(fā)的關(guān)于《“一帶一路”建設(shè)海上合作設(shè)想》的通知提出，中國(guó)政府倡議發(fā)起21世紀(jì)海上絲綢之路藍(lán)碳計(jì)劃，與沿線國(guó)共同開(kāi)展海洋和海岸帶藍(lán)碳生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與碳匯研究，聯(lián)合發(fā)布21世紀(jì)海上絲綢之路藍(lán)碳報(bào)告，推動(dòng)建立國(guó)際藍(lán)碳論壇與合作機(jī)制。2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院在《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)濕地保護(hù)修復(fù)，全面保護(hù)區(qū)域內(nèi)國(guó)際和國(guó)家重要濕地，開(kāi)展濱海濕地跨境聯(lián)合保護(hù)。
內(nèi)在需求
無(wú)論是相關(guān)政策制定還是行動(dòng)實(shí)踐，我國(guó)在藍(lán)碳資源保護(hù)和修復(fù)方面做了許多有益嘗試，但有關(guān)項(xiàng)目始終面臨著資金短缺、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益權(quán)衡、保護(hù)與生計(jì)沖突等現(xiàn)實(shí)阻礙，長(zhǎng)期依賴公共財(cái)政主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，給財(cái)政帶來(lái)巨大壓力的同時(shí)，很難形成真正的內(nèi)生激勵(lì)，加上地方政府對(duì)于空間發(fā)展權(quán)的利益博弈，藍(lán)碳資源保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)際效果也差強(qiáng)人意。究其根本在于我國(guó)藍(lán)碳資源資本化進(jìn)程緩慢。作為一種優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源，藍(lán)碳沒(méi)有表現(xiàn)出應(yīng)有的投資增值吸引力，使其保護(hù)與修復(fù)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在融資約束和資本誤置：
一方面，以經(jīng)濟(jì)收益為導(dǎo)向的傳統(tǒng)海洋開(kāi)發(fā)利用過(guò)程沒(méi)能將海洋資源的生態(tài)服務(wù)價(jià)值納入其效益核算體系，低估了海洋生態(tài)資源的資本化增值潛力， 使得以資源養(yǎng)護(hù)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)為主要目標(biāo)的藍(lán)碳項(xiàng)目并不受到投資者的青睞，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)環(huán)境相對(duì)復(fù)雜、預(yù)期利潤(rùn)率低、后期維護(hù)成本大、額外收益顯現(xiàn)慢、不可抗力導(dǎo)致的項(xiàng)目終止風(fēng)險(xiǎn)等，都導(dǎo)致這類項(xiàng)目在成本收益分析階段就喪失了融資優(yōu)勢(shì)。
另一方面，缺少豐富而順暢的價(jià)值轉(zhuǎn)化機(jī)制，使其長(zhǎng)期依賴公共財(cái)政主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償， 很難彌合其開(kāi)發(fā)過(guò)程中產(chǎn)生的全部建設(shè)成本和機(jī)會(huì)成本，無(wú)法形成對(duì)私人部門具有吸引力的資本回報(bào)率。作為加快生態(tài)資源資本化進(jìn)程的關(guān)鍵，生態(tài)市場(chǎng)的建設(shè)不僅可以為生態(tài)資源的保護(hù)和修復(fù)提供信息公示與價(jià)格商議的平臺(tái)，亦可以成為生態(tài)產(chǎn)品或生態(tài)服務(wù)的交易平臺(tái)，是資本運(yùn)營(yíng)和價(jià)值增值的重要載體。因此，有必要盡早在國(guó)家層面形成藍(lán)碳市場(chǎng)建設(shè)的戰(zhàn)略決策和總體思路，通過(guò)藍(lán)碳市場(chǎng)的建設(shè)，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)藍(lán)碳資源資本化進(jìn)程，加快實(shí)現(xiàn)藍(lán)碳資源資本化閉環(huán)， 從而發(fā)掘藍(lán)碳資源的投資增值潛力，拓寬融資渠道，撬動(dòng)更多的私人部門投資進(jìn)入生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，在彌補(bǔ)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)成本和機(jī)會(huì)成本的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)更多的經(jīng)濟(jì)收益用在藍(lán)碳項(xiàng)目所在社區(qū)居民的生計(jì)改善方面，形成資源保護(hù)修復(fù)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)藍(lán)碳資本累積，最終釋放更多的“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)-社會(huì)”效益。
