當前，我國多數海洋牧場用海規(guī)模的確定缺乏科學依據，國家級海洋牧場示范區(qū)要求最小建設面積為300hm2。已公布的國家級海洋牧場示范區(qū)中，用海面積最小的301hm2，用海面積最大的31200hm2，用海面積超過1000hm2的有31個，部分海洋牧場存在用海規(guī)模過大、低效圈占海域等問題。海洋牧場用海規(guī)模理論上是根據海洋牧場關鍵漁業(yè)資源經濟生物的棲息范圍確定。實際上，由于很多海洋魚類都具有洄游習性，洄游距離長，生境范圍分布廣泛，很難根據漁業(yè)經濟物種生境范圍測算海洋牧場規(guī)模。為此，《海洋牧場建設技術指南》規(guī)定，人工魚礁用海面積與海洋牧場用?？偯娣e的比例不低于10%，對人工魚礁用海區(qū)和人工魚礁投礁密度也有相關的要求。由于人工魚礁建設投放成本相對較高，通過人工魚礁用海比例限制可以控制海洋牧場總體用海規(guī)模，防止以海洋牧場建設名義大規(guī)模圈占海域，阻礙其他海洋開發(fā)利用活動的開展。

3.2 用海結構控制分析

海洋牧場建設前，要通過觀測海洋牧場主要漁業(yè)資源經濟生物的生命周期發(fā)展過程、特點及其環(huán)境要求，在海洋牧場用海范圍內合理布設不同漁業(yè)資源經濟生物的索餌場、產卵場、育幼場、越冬場、洄游通道等關鍵生境的空間位置，縮小魚類洄游范圍，聚集漁業(yè)資源。建議以海洋牧場漁業(yè)資源關鍵功能群食物鏈與營養(yǎng)級為基礎，建立基于餌料生物資源數量的海洋牧場漁業(yè)資源生態(tài)能力測算方法，測算海洋牧場漁業(yè)資源承載能力，并根據海洋牧場建設產能指標，確定海洋牧場用海規(guī)模及主要生境場所的需求范圍。

海洋牧場海域使用論證與用海審批分析

4.1 海域使用論證等級確定分析

根據《海域使用論證技術導則》，在所有海域人工魚礁類透水構筑物用海，面積≥50hm2屬于一級論證，面積<50hm2屬于二級論證;開放式養(yǎng)殖用海，面積≥700hm2屬于二級論證，面積<700hm2屬于三級論證。國家級海洋牧場示范區(qū)建設面積一般要求在300hm2以上，人工魚礁投放面積比例一般應該不低于海洋牧場建設區(qū)域總面積的10%，因此，500hm2及以上海洋牧場的海域使用論證等級為一級論證，論證范圍應外擴15km;500hm2以下海洋牧場的海域使用論證等級為二級論證，論證范圍應外擴8km。一級論證和二級論證都需要編制海域使用論證報告。

4.2 海域使用論證重點分析

海洋牧場主要以開發(fā)自然海域的漁業(yè)增殖養(yǎng)殖功能，形成漁業(yè)資源生產功能為主，包括人工魚礁建設、生境營造、關鍵漁業(yè)資源功能群構造及環(huán)境適應等工程。海洋牧場海域使用論證應根據海洋牧場用海特點，建議重點論證以下方面:①海洋牧場選址合理性;②用海規(guī)模與用海方式合理性;③海洋牧場用海與海洋功能區(qū)劃等相關規(guī)劃的符合性;④海洋牧場建設與周邊項目用海的協(xié)調性，尤其是人工魚礁投放;⑤海洋牧場建設對周邊海洋資源環(huán)境影響分析，主要是漁業(yè)資源關鍵功能生物增殖放流對自然海洋生態(tài)系統(tǒng)及物種多樣性的影響;⑥海洋牧場用海管理對策建議。建議編制海洋牧場海域使用論證技術導則，引導海洋牧場海域使用論證單位規(guī)范、科學地論證海洋牧場用海。

4.3 用海審批分析

海洋牧場用海屬于養(yǎng)殖用海，根據《中華人民共和國海域使用管理法》規(guī)定，不改變海域自然屬性的用海項目，面積在700hm2以上應報國務院審批。在已公布的國家級海洋牧場示范區(qū)中，面積在700hm2以上有50個，占已公布國家級海洋牧場示范區(qū)總數量的29.5%。這些面積超過700hm2的海洋牧場用海項目多采取拆分審批的方式，由地方自然資源主管部門拆分審批，很少有報國務院審批的海洋牧場用海項目，導致自然資源部海域管理部門對海洋牧場建設用海信息掌握有限，全國性的海洋牧場用海管理政策的制定滯后。建議加強海洋牧場用海項目審批監(jiān)管，禁止海洋牧場用海拆分申請審批，地方審批的海洋牧場用海項目應及時報備自然資源部海域主管部門。同時，針對建設投資大、成本收回周期長的海洋牧場用海，制定海域使用權到期自動續(xù)期相關制度，以增強海洋牧場建設者的投資信心，維護海洋牧場海域使用權人的利益。

海洋牧場海域使用金征收與監(jiān)管分析

5.1 海域使用金征收分析

由于海洋牧場是一種新型用海模式，2018年，財政部、國家海洋局修訂的《關于調整海域、無居民海島使用金征收標準的通知》中沒有單獨的海洋牧場用海征收標準，但提出建設人工魚礁透水構筑物用海應按照征收標準的80%征收。由于對海洋牧場用海方式和用海特征理解不一致，一些省份按照透水構筑物用海海域使用金征收標準征收海洋牧場海域使用金，導致海洋牧場海域使用金征收數額過大，增加了海洋牧場建設成本，影響到海洋牧場建設推進。建議按照實際的用海方式確定海洋牧場海域使用金征收標準，人工魚礁用海可以按照透水構筑物海域使用金征收標準的80%分年度征收，海草床或海藻場、珊瑚礁修復海域可以申請免征海域使用金，其他不涉及建設用海海域按照開放式養(yǎng)殖用海方式依據各個省份確定的開放式養(yǎng)殖用海海域使用金征收標準征收。

5.2 海域使用監(jiān)管分析

海洋牧場用海主要使用海洋水體和海床，一般海面標志較少或較小，采用遙感監(jiān)測、現場測量、遠程視頻等常規(guī)手段難以監(jiān)測到用海范圍界址和用海開發(fā)活動。因此，海洋牧場用海成了海域使用動態(tài)監(jiān)管的盲區(qū)。建議創(chuàng)新和拓展海域使用監(jiān)管手段，開發(fā)和應用水下無人船、水下側掃雷達等新技術，建立“天空—海面—水體—海床”全方位海域使用動態(tài)監(jiān)管技術體系，加強對海洋牧場用海行為的監(jiān)管。

海洋牧場是我國海洋漁業(yè)轉型升級的重要發(fā)展方向，海洋牧場海域使用管理既是推動海洋牧場健康持續(xù)發(fā)展重要措施，也是維護海域使用良好秩序的重要工作。隨著海洋牧場建設相關技術的不斷進步和革新，一些新的用海形式和用海方式將不斷出現，這勢必對現行的海域使用管理體系造成挑戰(zhàn)。因此，海洋牧場海域使用管理必須與時俱進，及時修訂與新時期海洋牧場建設技術不相適應的管理方法，全方位保障現代化海洋牧場建設的用海需求。本文系中國工程科技發(fā)展戰(zhàn)略福建研究院咨詢研究項目“福建海域現代化海洋牧場建設路徑研究”項目;有刪減作者 | 索安寧 岳維忠 馬志遠 等 中科院南海海洋研究所 自然資源部第三海洋研究所