一是海洋碳匯的制度建設(shè)不斷推進(jìn)。2015年起，我國啟動生態(tài)文明體制改革，對海洋碳匯建設(shè)的要求開始出現(xiàn)在國家級政策體系中。《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動方案》等文件對海洋碳匯建設(shè)作出指導(dǎo)。
二是監(jiān)測調(diào)查評估及標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)初見成效。我國海洋碳匯建設(shè)起步較晚，原國家海洋行政主管部門2017年起組織開展了海洋碳匯相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的立項編制工作。2018年，《養(yǎng)殖大型藻類和雙殼貝類碳匯計量方法碳儲量法》《紅樹林濕地生態(tài)系統(tǒng)固碳能力評估技術(shù)規(guī)程》對我國不同種類海洋碳匯的監(jiān)測評估提供技術(shù)依據(jù)。
三是海洋碳匯交易以地方先行先試為主。如2021年6月，湛江完成我國首筆紅樹林碳匯交易項目，交易的二氧化碳減排量達(dá)5880t。2021年7月，廈門設(shè)立全國首個海洋碳匯交易平臺，并完成首筆碳匯交易，交易的二氧化碳減排量達(dá)2000t。2023年1月1日，《海洋碳匯核算方法》實施，成為我國首個綜合性海洋碳匯核算標(biāo)準(zhǔn)。
我們分析認(rèn)為，海洋碳匯交易還存在以下問題：
一是海洋碳匯管理職責(zé)不清，建設(shè)質(zhì)量不佳。我國海洋碳匯建設(shè)涉及多個部門。多頭分別建設(shè)將造成海洋碳匯建設(shè)思路不統(tǒng)一的問題，影響建設(shè)效率。相關(guān)部門在海洋碳匯監(jiān)測調(diào)查評估方面職責(zé)仍不清晰，由此導(dǎo)致的底數(shù)基數(shù)不清或不統(tǒng)一的問題將影響海洋碳匯建設(shè)的各個方面。
二是海洋碳匯建設(shè)程度不一，目標(biāo)定位不明。我國海洋碳匯類型多樣，但范圍不明確，例如大型海藻是否應(yīng)被包含在海洋碳匯范圍之中(海藻尚未被聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會認(rèn)可)。不同類型的海洋碳匯對“雙碳”目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度不同、建設(shè)程度不一、發(fā)展部署不精、碳匯轉(zhuǎn)化效率大打折扣，無法整體提升我國海洋碳匯的質(zhì)與量。
三是海洋碳匯體系分散凌亂，法律規(guī)制欠缺。我國頒布了多部涉海法規(guī)，形成初步的海洋碳匯法律框架，但尚未將海洋治理與應(yīng)對氣候變化有機聯(lián)系，在氣候治理領(lǐng)域、碳匯市場建立與管理、碳匯交易領(lǐng)域存在立法空白。如《民法典》未對環(huán)境資源的國有資產(chǎn)屬性進(jìn)行規(guī)定，碳排放權(quán)的性質(zhì)也不明確;再如《海域使用管理法》制定時間久遠(yuǎn)，尚未對海洋碳匯作出規(guī)定，無法有效保障海洋碳匯建設(shè)的有序進(jìn)行。
為健全完善我國海洋碳匯政策法規(guī)體系，建議：
一、理順海洋碳匯管理體制，厘清評估標(biāo)準(zhǔn)。 一是理順統(tǒng)籌工作機制。成立相關(guān)部門組成的碳匯領(lǐng)導(dǎo)小組，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確協(xié)作機制，統(tǒng)一推進(jìn)海洋碳匯體系建設(shè)。二是厘清海洋碳匯范圍。2019年9月，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會發(fā)布了《氣候變化中的海洋和冰凍圈特別報告》，將紅樹林、海草床和鹽沼列為三類典型海洋碳匯，同時提出海藻養(yǎng)殖值得進(jìn)一步關(guān)注。我國是世界上最大的海藻養(yǎng)殖國家，在國際層面，我國氣候變化國際談判中，應(yīng)呼吁和推動將大型藻類作為除紅樹林、海草床和鹽沼之外的第四類海洋碳匯;在國內(nèi)層面，應(yīng)進(jìn)一步在頂層政策設(shè)計中未雨綢繆，將大型藻類納入我國海洋碳匯體系，以健全我國海洋碳匯資源儲備與發(fā)展。在全國碳市場中，明確經(jīng)過科學(xué)評估和相應(yīng)程序把海洋碳匯納入國家核證自愿減排量，參與全國碳排放權(quán)交易的抵消機制和自愿減排交易，通過市場機制推動海洋和海岸帶生物多樣性保護(hù)和生態(tài)修復(fù)工作，激勵海藻養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。
二、提升海洋碳匯在“雙碳目標(biāo)”的戰(zhàn)略地位，完善海洋碳匯法律規(guī)制。 在國家戰(zhàn)略和政策層面制定海洋領(lǐng)域在達(dá)成“雙碳目標(biāo)”中的國家行動方案和路線圖，為我國大力發(fā)展海洋碳匯、海洋經(jīng)濟提供政策依據(jù)。一是加快制定《應(yīng)對氣候變化法》的進(jìn)程。在總則部分規(guī)定海洋碳匯的法律概念和范圍，并認(rèn)可其在減緩氣候變化中的重要作用，同時在《應(yīng)對氣候變化法》的減緩氣候變化專章中對海洋碳匯資源的保護(hù)、開發(fā)和利用進(jìn)行原則性規(guī)定。二是推動我國海洋碳匯市場建設(shè)。推動我國沿海特別是已設(shè)立試點碳市場的省(市)，率先參與海洋碳匯市場建設(shè)及其配套法律制度的制定：通過立法明確規(guī)定將紅樹林、海草床、鹽沼、大型海藻這四類海洋碳匯統(tǒng)計入到本省(市)碳抵消登記注冊系統(tǒng)的法律地位;出臺適合本省(市)海洋碳匯核算標(biāo)準(zhǔn)，并通過立法賦予其強制效力，碳抵消信用的簽發(fā)必須基于該標(biāo)準(zhǔn);確定符合要求的、可以投資本省(市)海洋碳匯開發(fā)和保育項目的投資人資格，作為未來海洋碳匯市場的賣方。三是通過制定行政法規(guī)、立法解釋以解決大氣環(huán)境容量及碳排放權(quán)的物權(quán)屬性問題。將環(huán)境容量納入環(huán)境資源類范圍，確立碳排放權(quán)保護(hù)原則。通過系統(tǒng)的制度設(shè)計，明確碳排放權(quán)的用益物權(quán)屬性，以構(gòu)建我國碳交易市場的基礎(chǔ)性法律制度，為碳排放權(quán)質(zhì)押、碳租賃、碳衍生品的設(shè)計提供合法的基礎(chǔ)資產(chǎn)。四是修訂現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，與海洋碳匯體系相銜接。建議將海洋碳匯納入《海域使用管理法》，對其用海性質(zhì)、用海期限進(jìn)行規(guī)定;其次，在《溫室氣體自愿減排交易管理辦法》中將海洋碳匯項目納入自愿減排交易體系，使其列在符合要求的自愿減排項目候選范圍內(nèi)，并配套申請和審定程序。
三、加強國際合作。 在全球?qū)用?，推動海洋碳匯納入國際氣候治理體系是目前海洋碳匯國際合作的主要目標(biāo)。我國應(yīng)積極參與氣候變化大會，呼吁并推動各締約方將海洋碳匯納入“國家自主貢獻(xiàn)”機制談判，推動將海洋碳匯引入聯(lián)合國、G20等多邊機制議題。在區(qū)域、多邊和雙邊合作層面，我國應(yīng)將海洋碳匯議題納入“一帶一路”建設(shè)之中，積極與“一帶一路”國家，開展海洋碳匯生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、修復(fù)、技術(shù)等合作。比如，積極發(fā)起“海洋碳匯合作計劃”倡議，推進(jìn)“一帶一路”海洋碳匯合作機制的形成。
